Pedro CanchéPor: Nexos
El estado de excepción y la suspensión de garantías son dos temas fundamentales en el campo político. Como realidad y como la figura que busca darle respuesta, ambas representan la posibilidad –no sólo jurídica sino constitucional– de que ante una situación extraordinaria que no puede resolverse de forma regular por los poderes públicos, se requiera habilitar una condición de anormalidad constitucional que restringa los derechos y libertades con el objetivo de hacer frente a la situación.
La paradoja es extraordinaria: el Estado, cuya finalidad es la vigencia y realización de derechos de una comunidad política, invierte el sentido de su existencia y anula su ordenamiento jurídico. En términos de Agamben el estado de excepción es “la forma legal de aquello que no puede tener forma legal.” El derecho y la Constitución activan y validan acciones que al mismo tiempo están fuera del ordenamiento constitucional. En suma, la negación del derecho para su supervivencia.
Evolución histórica del estado de excepción
Su origen se remonta a la antigua Roma. Bajo la figura del iustitium se permitían poderes extraordinarios para enfrentar amenazas externas (guerras o invasiones), o internas (rebeliones). En el moderno Estado constitucional ha evolucionado y adquirido márgenes de validación cada vez más acotados. Las situaciones que dan lugar a su establecimiento son los conflictos armados: invasión, guerra o conflicto interno; los originados por desastres naturales como huracanes, incendios, sismos, epidemias, crisis sanitarias, o de origen químico, biológico o nuclear, y el relacionado con crisis políticas y sociales dentro de un Estado, éste último el de mayor polémica.
Justificación y legitimación
La justificación es que “los estados deben contar con mecanismos especiales para la adopción de medidas urgentes en situaciones de crisis”. Sin embargo, aún en las Constituciones más avanzadas su determinación no es un acto esencialmente jurídico, en todos los casos subyace una decisión política para su establecimiento. Su legitimidad como “necesidad justificante” radica en que no existe ninguna otra posibilidad de encarar una situación extraordinaria en los márgenes ordinarios de actuación del poder público.
La frontera entre su establecimiento legítimo y su utilización política es difusa. Una discusión inconclusa y no exenta de tensiones es: ¿A quién se protege con el estado de excepción? ¿Al Estado, al territorio, a su población, al orden social? ¿Cuáles son los valores y bienes que busca proteger? ¿La paz pública, la seguridad nacional, los valores democráticos?
Las experiencias en América Latina le han dado una connotación de realismo político más que de justificación constitucional: el estado de sitio —la versión extrema del estado de excepción en el que las autoridades militares sustituyen a las civiles— es muestra de la desnaturalización de la medida y su utilización política.
La suspensión y restricción de los derechos. Artículo 29 constitucional
En México la suspensión de garantías está prevista en el artículo 29 constitucional que establece como supuestos de procedencia: a) casos de invasión, b) perturbación grave de la paz pública, y c) cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto. Esta redacción procede de la Constitución de 1857 que lo definía en términos idénticos.
Desde 1917 el artículo ha sido modificado en cuatro ocasiones: en 1981 para sustituir al “Consejo de Ministros” por su equivalente “los Titulares de las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República”. En 2007 se eliminó a los Departamentos Administrativos.
En 2011, como producto de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, se añadió un catálogo de derechos que no son susceptibles de afectación, se agregó a la suspensión la restricción del ejercicio de derechos como un mecanismo menos lesivo y se complementó un control jurisdiccional de oficio a cargo de la Suprema Corte de Justicia sobre los decretos emitidos por el Ejecutivo. Finalmente, en 2014 se eliminó el acuerdo del Gabinete, quedando la iniciativa a cargo solamente del titular del Poder Ejecutivo.
La redacción del artículo 29 Constitucional refleja la realidad del siglo XIX y no la del constitucionalismo moderno del siglo XXI. Su problema no es sólo temporal, el texto tiene un vicio estructural innegable: la formulación “cualquier otro [caso] que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto” representa una disposición ambigua que permite un margen de interpretación profundamente discrecional.
En México se estableció por única vez el estado de excepción por la incorporación de nuestro país en la Segunda Guerra Mundial.[5] Durante 97 años de vigencia de la Constitución de 1917 ha permanecido sin una legislación reglamentaria. En 2013, Peña Nieto envió al Senado una iniciativa de ley que contenía una cláusula abierta sobre “cualquier otro caso” que permite una interpretación análoga y discrecional, además, al definir “grave peligro” o “conflicto” se hacía un reenvío a las “leyes aplicables” de seguridad nacional y seguridad interior. Esta iniciativa no fue votada sino se incorporó a los trabajos de la cámara.
Por su parte, el dictamen elaborado por el Senado, aprobado por las Comisiones de Justicia, Gobernación, Estudios Legislativos y Derechos Humanos el pasado 28 de abril de 2014, define “perturbación grave de la paz pública” como un “fenómeno social violento”. Asimismo, alude en primer término al “peligro la estabilidad o seguridad del Estado” y, posteriormente, peligro para la “estructura social, política o económica”. Por otra parte, al definir “grave peligro o conflicto” señala que son las “circunstancia excepcional de tal gravedad que pongan en peligro los intereses vitales de la población”. Tras realizar una enunciación de estas situaciones, habilita una cláusula abierta sobre causas “similares”, lo que permite una interpretación análoga y discrecional.
Estado de excepción y derechos humanos
Un Estado constitucional impone límites formales y materiales para determinar un estado de excepción. Los primeros son los requisitos, el procedimiento, el establecimiento de la temporalidad y el ámbito espacial en que se impone la suspensión de derechos y la definición previa de un núcleo esencial de derechos humanos que no pueden ser afectados. La dimensión material alude fundamentalmente a la exigencia positiva por parte del Estado para que esta determinación tenga por objeto asegurar los valores fundamentales de una sociedad democrática.
En este sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) establece en el artículo 27 la suspensión de garantías y en el 29 las normas de interceptación, estableciendo que “ninguna norma puede ser interpretada en el sentido de suprimir y limitar injustificadamente el ejercicio de derechos, desnaturalizándolos o vaciándolos de contenido efectivo”.
Por su parte, la Corte Interamericana ha definido estándares de protección y obligaciones de los Estados parte. En la Opinión Consultiva OC-6/86, estableció que “en circunstancias excepcionales y bajo condiciones precisas, la Convención permite suspender temporalmente algunas de las obligaciones contraídas por los Estados (art. 27)”. Asimismo, estableció que las restricciones deben ser legítimas, establecidas “por razones de interés general”. En la OC-5/85 señaló que no puede “invocarse el “orden público” o el “bien común” como medios para suprimir un derecho garantizado por la Convención o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real.”
En la Opinión Consultiva OC-8/86 determinó que la suspensión prevista en la CADH no es absoluta, y que no implica “la suspensión temporal del Estado de Derecho” ni que “el gobierno esté investido de poderes absolutos.”
Los riesgos con la iniciativa en trámite legislativo
En toda iniciativa que involucra derechos humanos es fundamental un proceso de información ciudadana y discusión parlamentaria. Esto resulta más importante cuando se trata de regular los estados de excepción, pues se busca darle forma legal a condiciones que no se pueden atender con el orden normativo en un contexto de normalidad democrática. Por lo tanto, el primer riesgo es que estas iniciativas no vayan acompañadas de un proceso de discusión y debate amplio.
Los supuestos para aplicar la restricción o suspensión de derechos deben ser los más claros, precisos y concretos. Establecer fórmulas genéricas vinculadas a frases como “cualquier otro caso” permite una interpretación discrecional, o incluso el reenvío interpretativo a otras leyes secundarias y abrir posibilidades interpretativas y de aplicaciones sumamente amplias y riesgosas.
Asimismo, definir perturbación grave de la paz pública como un “fenómeno social violento” que pone en peligro “la estabilidad o seguridad del Estado” desvirtúa la medida. Su objetivo debe ser los derechos humanos de las personas y no la seguridad del Estado como fin en sí mismo y conforme a lo señalado por la Corte Interamericana la medida debe “preservar los valores superiores de la sociedad democrática”.
El estado de excepción no está exento de su activación con una intencionalidad política y de control social, de ahí la legitima preocupación de su utilización como mecanismo de resolución de conflictos sociales y como técnica de gobernabilidad y que la excepcionalidad de este recurso termine por establecerse como regla, alterando los contrapesos y división de poderes y la esencia del sistema democrático.
